作為中央財政首批支持城市更新行動的試點城市，武漢也是全國首個掛牌住房和城市更新局的城市?！段錆h市城市更新條例》作為關(guān)于城市更新的專門立法，歷經(jīng)兩年多打磨、數(shù)十輪修改，將為完善城市功能、改善人居環(huán)境、傳承歷史文脈筑牢法治根基。近日，武漢市人大常委會辦公廳召開新聞通氣會通報，《武漢市城市更新條例》將于今年6月1日起正式實施。
01立法背景
【條例原文】第一章 第一條
第一章 總 則
第一條 為了規(guī)范和推進城市更新，完善城市功能，改善人居環(huán)境，傳承歷史文脈，推動城市高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化人民城市，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實際，制定本條例。
【條例解讀】
武漢是全國最早啟動舊城改造的城市之一，自改革開放以來，武漢就不斷加強對危舊房屋與棚戶區(qū)、工業(yè)廠房和城中村（即舊城、舊廠、舊村，以下簡稱“三舊”）等的改造，取得顯著成效。
2004年9月10日，武漢市人民政府印發(fā)《關(guān)于落實市委市人民政府積極推進“城中村”綜合改造工作的意見》（武發(fā)〔2004〕173 號），配套出臺土地房產(chǎn)處置、建設(shè)規(guī)劃管理等 5 份政策性文件，全面明確城中村改造的目標任務(wù)、政策措施與工作內(nèi)容，正式拉開全市城中村改造序幕。
“十二五”期間，武漢市發(fā)布《關(guān)于加快推進“三舊”改造工作的意見》（武發(fā)〔2013〕15 號），首次在市級政策層面提出“三舊”改造概念，推動改造工作從單一城中村整治向全域存量空間系統(tǒng)性盤活轉(zhuǎn)型。
長期以來，武漢城市更新主要依靠政策推動，尚未上升至法規(guī)層面，相較于上海、廣州、深圳等先行城市，系統(tǒng)化城市更新起步稍晚、體系尚不完善。2020 年國家 “十四五” 規(guī)劃將城市更新上升為重大戰(zhàn)略后，武漢市加快探索城市更新政策體系與實施路徑；2025 年國家城市更新頂層設(shè)計明確后，正式啟動立法程序，歷經(jīng)調(diào)研、起草、審議、批準等嚴格法定環(huán)節(jié)，于 2026 年頒布實施《武漢市城市更新條例》。這一進程遵循“先實踐、再總結(jié)、后立法”的科學路徑，并非發(fā)展滯后，而是確保條例更貼合武漢城市實際、更具可操作性與落地性。
▲圖1 武漢市城市更新時間軸
▲圖2 2006-2010年期間武漢中心城區(qū)舊城和“城中村”改造范圍圖（圖片來源：遠見 武漢規(guī)劃40年）
▲圖3 武漢市中心城區(qū)首批重點城市更新單元示意圖
2025年7月，中央城市工作會議提出建設(shè)“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現(xiàn)代化人民城市，強調(diào)城市更新是落實這一目標的重要路徑。國家《城市更新“十五五”規(guī)劃》同樣將“為建設(shè)現(xiàn)代化人民城市提供堅實基礎(chǔ)”確立為總體目標，明確提出到2030年城市更新行動取得重要進展；到2035年，創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市基本建成。《條例》將國家頂層部署轉(zhuǎn)化為地方制度安排，明確市、區(qū)人民政府在城市更新中統(tǒng)籌落實六個維度的目標要求，推進城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升。
02“城市更新”定義
【條例原文】第一章 第二、三條
第二條 本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)城市更新及相關(guān)監(jiān)督管理活動。本條例所稱城市更新，是指對城市空間形態(tài)和城市功能進行持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整的活動，包括：
（一）改造危舊房、老舊小區(qū)、城中村，提升城市居住品質(zhì)；
（二）改造老舊街區(qū)、老舊工業(yè)園區(qū)、老舊廠區(qū)，促進城市產(chǎn)業(yè)升級；
（三）完善市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和公共安全設(shè)施，推進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強城市安全韌性；
（四）修復完善湖泊、河流、濕地、公園、山體、綠道、生態(tài)廊道以及城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，提升沿江、環(huán)湖生態(tài)環(huán)境品質(zhì)，推動城市綠色發(fā)展；
（五）保護利用歷史文化街區(qū)、優(yōu)秀歷史建筑、文物建筑等歷史文化資源，塑造城市特色風貌；（六）市人民政府確定的其他城市更新活動。
第三條 城市更新應(yīng)當堅持以人民為中心，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實行政府引導、市場運作、多元參與、共建共享，遵循規(guī)劃引領(lǐng)、民生優(yōu)先、科技賦能、綠色低碳的原則，注重城市體檢先行、“留改拆建控”并舉。
【條文解讀】
《條例》第二條以法規(guī)形式對“城市更新”作出明確界定，即“對城市空間形態(tài)和城市功能進行持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整的活動”，并細化為六類更新情形：危舊房、老舊小區(qū)、城中村等居住類更新，老舊街區(qū)、工業(yè)園區(qū)、廠區(qū)等產(chǎn)業(yè)類更新，市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等設(shè)施類更新，湖泊河流濕地山體等生態(tài)類更新，歷史文化街區(qū)、歷史建筑等文化類更新，以及其他城市更新。同時，《條例》將城市體檢先行、“留改拆建控”并舉固化為法定原則，凸顯系統(tǒng)施策、分類推進與武漢濱江濱湖城市特色。
【政策法規(guī)銜接】
本條關(guān)于城市更新的定義和分類，并非直接來源于單一法律或政策文件，而是對中央相關(guān)政策內(nèi)涵進行梳理、規(guī)范后形成的概括表述。2025年5月2日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》，作為城市更新領(lǐng)域頂層文件，明確提出城市更新“推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升”的總體目標，并部署八項核心工作任務(wù)。
《條例》第二條枚舉的六類城市更新活動，是在國家政策框架下完成的地方制度轉(zhuǎn)化，推動中央各項工作要求借助地方立法在武漢落地實施。本條以列舉方式明確城市更新主要實踐形態(tài)，實現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容制度化，其各項分類均能在中央及武漢市現(xiàn)行政策中找到對應(yīng)依據(jù)。
▲表1 支撐型政策表
03多元參與機制
【條例原文】第一章 第四、五、六、七條
第四條 市人民政府應(yīng)當加強對全市城市更新工作的領(lǐng)導，建立健全城市更新協(xié)調(diào)推進機制，研究決定城市更新相關(guān)重大事項，將城市更新工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。區(qū)人民政府（含武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)、武漢長江新區(qū)、武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、武漢市東湖生態(tài)旅游風景區(qū)管理委員會，下同）負責組織推進轄區(qū)內(nèi)城市更新工作。街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當按照職責協(xié)助推進轄區(qū)內(nèi)城市更新工作。
第五條 市城市更新主管部門負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導監(jiān)督全市城市更新工作。區(qū)城市更新主管部門負責具體統(tǒng)籌推進本區(qū)城市更新工作。市、區(qū)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當按照各自職責做好城市更新相關(guān)工作。
第六條 本市建立健全城市更新公眾參與機制，暢通意見表達渠道，依法保障公眾在城市更新的政策制定、規(guī)劃和方案編制、項目實施等活動中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
第七條 市城市更新主管部門應(yīng)當會同有關(guān)部門設(shè)立城市更新專家委員會。專家委員會按照有關(guān)規(guī)定開展城市更新咨詢、論證、評審等工作。區(qū)城市更新主管部門可以根據(jù)城市更新工作需要設(shè)立專家委員會。
【條文解讀】
《條例》第四條至第七條構(gòu)建了政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、專家支持城市更新多元共治制度架構(gòu)。打破傳統(tǒng)單一行政主導模式，固化市—區(qū)—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級縱向責任體系與主管部門牽頭、各職能部門橫向協(xié)同的扁平化運行機制，同時以法定形式鎖定公眾全流程參與權(quán)利、建立專家智庫決策支撐，形成權(quán)責清晰、流程閉環(huán)、多元共建、全程可監(jiān)的現(xiàn)代化城市更新治理格局。
▲圖4 武漢市城市更新多元參與制度架構(gòu)圖
【政策法規(guī)銜接】
上述制度設(shè)計在中央及地方政策層面均有充分依據(jù)。
▲表2 支撐型政策表
04信息化建設(shè)
【條例原文】第一章 第八條
第八條 市人民政府應(yīng)當組織市城市更新、規(guī)劃、自然資源、建設(shè)、數(shù)據(jù)等部門建立全市統(tǒng)一的城市更新信息系統(tǒng)，完善數(shù)據(jù)共享及信息安全管理機制，統(tǒng)籌推進城市更新信息化、數(shù)字化、智能化建設(shè)。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門依托城市更新信息系統(tǒng)，對城市更新活動進行統(tǒng)籌推進、監(jiān)督管理，為城市更新項目實施和全生命周期管理提供服務(wù)保障。
【條文解讀】
《條例》第八條要求建立全市統(tǒng)一的城市更新信息系統(tǒng)，完善數(shù)據(jù)共享及信息安全管理機制，統(tǒng)籌推進城市更新信息化、數(shù)字化、智能化建設(shè)。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門依托該信息系統(tǒng)，對城市更新活動進行統(tǒng)籌推進、監(jiān)督管理，為城市更新項目實施和全生命周期管理提供服務(wù)保障。該條款旨在以數(shù)字化手段破除部門間信息壁壘，實現(xiàn)城市更新全流程的統(tǒng)籌監(jiān)管與精細治理。
【政策法規(guī)銜接】
本條的制度設(shè)計是中共中央關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)和智慧城市發(fā)展要求的直接體現(xiàn)。
2025年7月第五次中央城市工作會議明確指出“著力建設(shè)便捷高效的智慧城市”；《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出“推動城市治理智慧化精細化”，要求“推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”；《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》在“城市更新和安全韌性提升行動”中進一步部署了推進綠色智慧城市建設(shè)的具體任務(wù)。
在行業(yè)主管部門層面，《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展 推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導意見》（發(fā)改數(shù)據(jù)〔2024〕660號）提出：“加強城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型與城市更新、空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、社會信用等重大戰(zhàn)略與政策銜接協(xié)同。”《深化智慧城市發(fā)展 推進全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動計劃》（發(fā)改數(shù)據(jù)〔2025〕1306號）中指出，“深化‘一網(wǎng)統(tǒng)管’建設(shè)，構(gòu)建城市運行體征指標體系，建立數(shù)據(jù)賦能、分級協(xié)作、閉環(huán)落實的智慧高效治理機制”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于全面開展城市體檢工作的指導意見》明確要求“加快信息平臺建設(shè)”“以城市體檢數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，建設(shè)城市體檢信息平臺，發(fā)揮信息平臺在數(shù)據(jù)分析、監(jiān)測評估等方面的作用，實現(xiàn)體檢指標可持續(xù)對比分析、問題整治情況動態(tài)監(jiān)測、城市更新成效定期評估、城市體檢工作指揮調(diào)度等功能，為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理提供基礎(chǔ)支撐”。